TANGSEL (kabarpublik.id) – Guru Besar UIN Syarif Hidayatullah Jakarta, Prof. Dr. Ahmad Tholabi Kharlie, S.H., M.H., M.A., menilai persoalan desentralisasi dan otonomi daerah perlu dibedakan antara masalah konstitusional dan persoalan implementasi.
Menurut Tholabi, perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD NRI) Tahun 1945 seharusnya menjadi pilihan terakhir dalam membenahi tata kelola desentralisasi di Indonesia.
Pandangan itu disampaikan Tholabi saat menjadi narasumber dalam Focused Group Discussion (FGD) Kelompok III Badan Pengkajian MPR RI bertema “Desentralisasi, Otonomi Daerah, Pemerintahan Daerah dan Desa” di Hotel Santika Premiere Bintaro, Tangerang Selatan, Senin (21/9/2026).
FGD tersebut merupakan bagian dari kajian Badan Pengkajian MPR RI terhadap UUD NRI Tahun 1945 dan pelaksanaannya, khususnya terkait desentralisasi, otonomi daerah, pemerintahan daerah, serta desa.
Dalam paparannya berjudul “Menakar Kecukupan Konstitusi, Menata Implementasi: Desain Desentralisasi Asimetris dan Sistem Demokrasi Lokal dalam Kerangka Pasal 18, 18A, dan 18B UUD NRI Tahun 1945”, Tholabi menekankan pentingnya diagnosis sebelum memutuskan perlu atau tidaknya perubahan konstitusi.
“Amandemen adalah langkah terakhir, bukan langkah pertama.”
Menurut dia, Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UUD NRI Tahun 1945 telah memberikan dasar bagi pelaksanaan otonomi daerah, pengaturan hubungan kewenangan dan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, serta pengakuan terhadap daerah yang memiliki kekhususan dan keistimewaan.
Karena itu, sejumlah persoalan desentralisasi dinilai lebih berkaitan dengan penerjemahan norma konstitusi ke dalam undang-undang, kebijakan, desain kelembagaan, dan praktik pemerintahan.
Empat Uji Sebelum Mengubah Konstitusi
Tholabi menawarkan empat uji untuk melihat apakah sebuah persoalan memang membutuhkan perubahan UUD.
Pertama, uji teks, yaitu menilai apakah ketentuan dalam UUD secara nyata menjadi penghalang penyelesaian masalah.
Kedua, uji tafsir, dengan melihat apakah persoalan masih dapat diselesaikan melalui penafsiran konstitusional.
Ketiga, uji stabilitas legislasi, untuk mengetahui apakah masalah yang sama terus berulang meskipun telah diatur melalui undang-undang.
Keempat, uji proporsionalitas, yakni mempertimbangkan manfaat perubahan konstitusi dengan risiko yang mungkin muncul.
Dengan kerangka tersebut, Tholabi berpandangan bahwa banyak persoalan desentralisasi masih dapat ditangani melalui pembenahan regulasi dan implementasi sebelum masuk pada agenda perubahan konstitusi.
Dorong Desentralisasi Asimetris Lebih Terukur
Tholabi juga menyoroti pentingnya desain desentralisasi asimetris yang lebih sistematis.
Indonesia memiliki sejumlah daerah dengan status khusus atau istimewa, seperti Aceh, Papua, Daerah Istimewa Yogyakarta, Jakarta, dan Ibu Kota Nusantara (IKN). Masing-masing memiliki latar belakang sejarah, sosial, politik, budaya, dan fungsi strategis yang berbeda.
Menurut Tholabi, perbedaan karakter tersebut dapat menjadi dasar pemberian kewenangan yang berbeda sesuai kebutuhan masing-masing daerah.
Namun, ia menilai diperlukan parameter yang lebih objektif, proporsional, akuntabel, serta memiliki kepastian mengenai durasi pemberian kekhususan.
Salah satu gagasan yang ditawarkan adalah pembentukan UU Payung Desentralisasi Asimetris. Regulasi tersebut dapat mengatur dasar pemberian kekhususan, bentuk kewenangan yang dapat dibedakan, hubungan fiskal, mekanisme evaluasi, hingga kemungkinan penerapan sunset clause untuk kekhususan yang bersifat sementara.
Demokrasi Lokal Tak Hanya Soal Pilkada
Dalam pembahasan demokrasi lokal, Tholabi menyoroti persoalan biaya politik, politik uang, pembiayaan pencalonan, dan mekanisme rekrutmen kandidat.
Menurut dia, pembenahan demokrasi lokal tidak cukup hanya membahas apakah kepala daerah dipilih secara langsung atau melalui DPRD.
Rangkaian persoalan politik harus dilihat sejak proses rekrutmen kandidat, pencalonan, pembiayaan partai, kampanye, pengawasan, hingga pertanggungjawaban setelah kandidat terpilih.
“Kalau sumber persoalannya berada di hulu, maka memindahkan pemilihan ke DPRD belum tentu akan menghilangkan transaksi. Transaksi dapat berpindah ruang.”
Karena itu, reformasi demokrasi lokal perlu mencakup seluruh tahapan proses politik agar pembenahan tidak hanya menyentuh mekanisme pemilihan.
Empat Perhatian dalam Penataan Desentralisasi
Tholabi mengidentifikasi empat hal yang perlu mendapat perhatian dalam penguatan desain desentralisasi.
Pertama, kepastian desain demokrasi lokal. Dinamika putusan Mahkamah Konstitusi menunjukkan adanya perkembangan tafsir mengenai konstruksi Pilkada. Karena itu, konsistensi antara konstitusi, putusan MK, dan undang-undang menjadi penting.
Kedua, parameter desentralisasi asimetris. Pasal 18B UUD NRI Tahun 1945 memberikan ruang bagi pengakuan daerah khusus dan istimewa. Namun, diperlukan ukuran yang lebih jelas agar penerapan desentralisasi asimetris dapat dilakukan secara objektif.
Ketiga, posisi desa. Desa perlu memiliki ruang kewenangan yang sesuai dengan karakter self-governing community, sekaligus memiliki hubungan yang jelas dengan pemerintah pusat dalam aspek pengawasan dan pembiayaan.
Keempat, kepastian fiskal. Pembagian kewenangan perlu diikuti dukungan pembiayaan yang memadai. Prinsip money follows function dinilai penting agar kewenangan yang diberikan kepada daerah dapat dijalankan dengan sumber daya yang cukup.
Pembenahan Bisa Dilakukan Tanpa Amandemen
Tholabi menyebut sejumlah agenda yang dapat dilakukan tanpa terlebih dahulu mengubah UUD NRI Tahun 1945.
Agenda tersebut antara lain reformasi pencalonan kepala daerah, pembenahan pembiayaan kampanye, penguatan audit dan transparansi dana politik, kodifikasi hukum pemilu, peningkatan partisipasi masyarakat, serta penataan masa transisi jabatan kepala daerah.
Ia juga mendorong penguatan UU Pemerintahan Daerah dan penyusunan kerangka hukum yang lebih sistematis untuk mengatur desentralisasi asimetris.
Penataan tersebut dapat dilakukan secara bertahap. Pada 2026–2027, fokus diarahkan pada penyelesaian persoalan mendesak dan evaluasi regulasi. Selanjutnya, periode 2027–2029 dapat diarahkan untuk membangun arsitektur kebijakan yang lebih permanen, termasuk melalui UU Payung Desentralisasi Asimetris dan penguatan UU Pemerintahan Daerah.
Setelah berbagai instrumen legislasi dan implementasi tersebut dievaluasi, barulah dapat dilihat apakah masih terdapat persoalan mendasar yang benar-benar membutuhkan perubahan UUD.
FGD Kelompok III Badan Pengkajian MPR RI menjadi forum akademik untuk menghimpun pandangan, kritik, dan masukan dari pakar, akademisi, serta praktisi mengenai desain desentralisasi asimetris dan demokrasi lokal.
Dalam agenda tersebut, Tholabi menjadi salah satu narasumber bersama Prof. (H.C.) Dr. Drs. Akmal Malik, M.Si., Direktur Jenderal Politik dan Pemerintahan Umum Kementerian Dalam Negeri, serta Dr. Titi Anggraini, S.H., M.H., akademisi Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan Dewan Pembina Perludem.
Kegiatan kemudian dilanjutkan dengan diskusi dan pendalaman materi bersama Pimpinan dan Anggota Badan Pengkajian MPR RI.
Menutup paparannya, Tholabi menekankan pentingnya pembenahan desentralisasi berdasarkan diagnosis yang jelas, ukuran yang terukur, dan konsistensi kelembagaan.
“Demokrasi lokal dan desentralisasi asimetris yang sehat lahir dari hulu yang bersih dan evaluasi yang terukur.”
